28.02.2023 Кемеровским региональным отделением АЮР подготовлено заключение общественной экспертизы проекта ФЗ «О туристическом сборе и внесении изменения в Федеральный закон «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации» (далее – Законопроект).
Целью разработки Законопроекта является введение туристического сбора в качестве замены действовавшего до 31.12.2022 на территориях четырех субъектов Российской Федерации неналогового платежа – курортного сбора, для развития туристической инфраструктуры за счет возложения на владельцев гостиниц и иных средств размещения, обязанности по их сбору с посетителей.
Полагаем, что представленный проект закона имеет следующие недостатки:
1. Согласно статье 1 Законопроекта туристический сбор (далее ТС) вводится в целях развития туристической инфраструктуры. Однако четкий порядок регулирования правоотношений, связанных с ТС, соотношение объемов полномочий Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований Законопроектом не конкретизированы. Из норм законопроекта, в целом, не ясно, насколько полномочия субъектов Российской Федерации и муниципальных образований соответствуют пункту «ж» статьи 71 и пункту 1 статьи 130 Конституции Российской Федерации. Не является ли компетенция субъекта РФ чрезмерной в отношении муниципального имущества.
Общим недостатком законопроекта является пробел правового регулирования в отношении туристической инфраструктуры, находящейся в частной собственности. Проект создает ситуацию, когда ТС за нее взимается, а право на получение средств, собственник такого объекта не имеет.
- В пункте 1 части 1 статьи 2 Законопроекта приведено понятие туристической инфраструктуры как совокупности объектов лечебно-оздоровительного, социально-культурного, физкультурно-спортивного и рекреационного назначения. Однако пользование указанной структурой также может осуществляться на иной, платной основе по договорам на оказание услуг. Часть указанных объектов может находиться в частной собственности.
В Законопроекте не раскрывается понятие «пользователь туристической инфраструктуры» и процесс пользования туристической инфраструктурой, не определен. В частности, не ясны моменты: начала пользования, взаимосвязь пользования с целями прибытия (лечение, оздоровление, командировка).
Во избежание неоднократного и произвольного взимания платы такое разграничение должно быть произведено.
Законопроект устанавливает презумпцию, что нахождения гражданина в определенной локации уже является основанием для уплаты ТС.
- Авторы Законопроекта под ТС понимают плату за пользование объектами туристической инфраструктуры, взимаемую в целях финансового обеспечения проектирования, строительства, реконструкции, содержания, благоустройства и ремонта объектов туристической инфраструктуры (пункт 3 части 1 статьи 2 Законопроекта).
Вместе с тем, в Законопроекте лишь перечислены виды объектов туристической инфраструктуры, не раскрывая их содержание и взаимосвязь именно с туристическим правоотношением.
Нормы законопроекта не дают представления о том, по какому признаку формируется туристическая инфраструктура и ее объекты, что создает дополнительную неясность в вопросе однократности и обоснованности уплаты туристического сбора.
- Законопроект не синхронизирует правовые понятия «деятельность по предоставлению гостиничных услуг» и (или) «услуги по временному коллективному или индивидуальному размещению» и (или) «деятельность по обеспечению временного проживания (включая деятельность по предоставлению в пользование жилых помещений), в том числе в жилых помещениях».
Отсутствует правовое регулирование случаев, при которых туристы будут размещены не в объектах размещения, а в жилье по договору коммерческого найма. Туристы, остановившиеся в жилье по договору коммерческого найма, выпадут из публично-правового поля, а в круг плательщиков войдут лишь те лица, которые остановились для временного пребывания в объектах размещения.
Арендаторы частных помещений не будут платить туристический сбор, как владельцы частных гостиниц не платят налогов, поскольку не оформлены ни как юридическое лицо, ни как индивидуальный предприниматель.
- Пунктом 1 части 4 статьи 3 Законопроекта предусмотрено полномочие главы муниципального образования по представлению в высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации согласованной с представительными органами муниципального образования заявки о введении туристического сбора, а также о его отмене.
Законопроект не содержит ни требований к форме заявки, ни ссылки на подзаконный акт, которым могла бы устанавливаться форма, где ключевой информацией являются вышеупомянутые виды объектов туристической инфраструктуры, поскольку без их указания целевое использование туристического сбора и финансирование туристической сферы невозможно.
Следует отметить, что введение ТС должно иметь соответствующее финансово-экономическое обоснование необходимости, как любого фискального платежа на территории России. Такого критерия в проекте нет.
- Часть 1 статьи 4 Законопроекта содержит синонимичную формулировку: ТС «устанавливается настоящим Федеральным законом и вводится законом субъекта Российской Федерации».
И «устанавливается», и «вводится» в равной степени могут быть применимы как для законодательного закрепления туристического сбора на федеральном уровне, так и для его практической реализации в конкретном субъекте Российской Федерации.
Подобные формулировки требуют детализации с учетом существующей иерархии нормативно-правовых актов и полномочий Российской Федерации, и ее субъектов.
- При исчислении суммы ТС, не превышающей 100 рублей, отсутствует ясность в вопросах, является ли этот платеж разовым, зависит ли он от количества дней, проведенных в объекте размещения и (или) локации, зависит ли его размер от кратности посещения туристом других объектов размещения, в иных локациях.
Не предусмотрен механизм индексации ТС, изменения его размера. Единственной возможностью пересмотра размера сбора будет внесение изменений в федеральный закон.
Законопроект рассчитан лишь на случаи уплаты ТС в объекте размещения и не допускает случаев изменения туристом места своего пребывания в пределах курортной местности, хотя такой случай был предусмотрен частью 2 статьи 4 ранее действовавшего Закона РСФСР от 12.12.1991 № 2018-1 «О курортном сборе с физических лиц».
В Законопроекте отсутствует конкретизация сроков перечисления ТС в бюджет субъекта Российской Федерации, в бюджет федеральной территории оператором туристического сбора, что существенно снижает прозрачность движения денежных средств от плательщика ТС и до объекта туристической инфраструктуры.
- В ряде положений Законопроекта (часть 3 статьи 4, часть 4 статьи 7) предусмотрено, что ТС подлежит зачислению в бюджет соответствующего субъекта Российской Федерации.
В соответствии со статьей 57 Бюджетного кодекса Российской Федерации неналоговые доходы бюджетов субъектов Российской Федерации формируются в соответствии со статьями 41, 42 и 46 Бюджетного кодекса Российской Федерации, в том числе за счет доходов от использования имущества, находящегося в государственной собственности субъектов Российской Федерации.
В то же время, в соответствии со статьей 130 Конституции РФ, статьей 55 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», неналоговые доходы местных бюджетов формируются в соответствии со статьями 41, 42, 46, 58, 63 и 63.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации, в том числе за счет доходов от использования имущества, находящегося в муниципальной собственности.
Таким образом, названные положения Законопроекта создают коллизию относительно права извлечения дохода от использования муниципального имущества.
- Положение части 3 статьи 8 Законопроекта о направлении бюджетных ассигнований Фонда бюджета субъекта исключительно на финансовое обеспечение работ по проектированию, строительству, реконструкции, содержанию, благоустройству ремонту объектов туристической инфраструктуры на территории муниципального образования, в котором введен туристический сбор, также требует приведения в соответствие с Бюджетным кодексом Российской Федерации, Федеральным законом от 21.12.2021 № 414-ФЗ «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации».
Полномочие у субъекта Российской Федерации по финансированию муниципального образования для содержания его имущества или имущества, принадлежащего иному лицу, в указанных выше нормативных актах, отсутствует.
Такое финансирование возможно в виде субвенций, однако, рассматриваемый законопроект не использует указанную форму.
Порядок и сроки направления средств в Фонд и из него для финансирования целей, указанных выше, не конкретизированы. Поэтому эффективность достижения Фондом целей, определенных законопроектом, не выглядит обнадеживающей.
В пояснительной записке отсутствует примеры эффективности применения средств курортного сбора, для обоснования жизнеспособности предлагаемой модели аккумулирования и направления средств.
10. Часть 5 статьи 8 Законопроекта, ограничивает объем бюджетных ассигнований Фонда бюджета субъекта размером «не менее прогнозируемого объема доходов бюджета субъекта Российской Федерации от уплаты туристического сбора на территориях муниципальных образований». Это порождает противоречие целевому назначению Фонда бюджета субъекта и принципу целевого использования средств, так как фактический профицит фонда останется без правового регулирования.
В качестве положительного примера регулирования объема средств Фонда являются положения частей 2, 3 статьи 3 Закона Ставропольского края от 08.12.2017 № 131-кз «О фонде развития курортной инфраструктуры в Ставропольском крае», согласно которым объем бюджетных ассигнований фонда:
1) подлежит увеличению в текущем финансовом году и (или) очередном финансовом году на положительную разницу между фактически поступившим и прогнозировавшимся объемом доходов бюджета Ставропольского края от уплаты курортного сбора, учитываемых при формировании фонда;
2) может быть уменьшен в текущем финансовом году и (или) очередном финансовом году на отрицательную разницу между фактически поступившим и прогнозировавшимся объемом доходов бюджета Ставропольского края, учитываемых при формировании фонда.
Бюджетные ассигнования фонда, не использованные в текущем финансовом году, направляются на увеличение бюджетных ассигнований фонда в очередном финансовом году.
На наш взгляд, целесообразно аналогичные положения внести в законопроект.
11. Часть 14 статьи 8 Законопроекта, регулирующая процедуру заключения между субъектом Российской Федерации и муниципальным образованием соглашения об организации работ по развитию туристической инфраструктуры, должна быть синхронизирована с общими нормами главы 37 Гражданского кодекса Российской Федерации. В таком соглашении должны быть отражены существенные условия такого соглашения, объекты, сроки их строительства (ремонта), положения об ответственности за неисполнение либо ненадлежащее исполнение обязательств.
Мы вновь хотели бы обратить внимание на неэффективность такого механизма, при котором средства для поддержания муниципального имущества, направляются в бюджет субъекта, потом в Фонд, а затем по соглашению направляются в муниципальное образование.
Кроме того, как уже указывалось выше, законопроект содержит пробел в вопросах содержания объектов туристической инфраструктуры, принадлежащим частным лицам. В этих правоотношениях муниципальное образование не может выступать надлежащей стороной.
12. Частью 2 статьи 11 Законопроекта предусмотрено право субъектов Российской Федерации законом субъекта Российской Федерации наделять органы местного самоуправления муниципальных образований, органы публичной власти федеральных территорий, на территории которых вводится туристический сбор, государственными полномочиями субъекта Российской Федерации по установлению размера туристического сбора на территории муниципального образования, федеральной территории, установлению иных категорий лиц, освобождаемых от уплаты туристического сбора, а также иными полномочиями, не отнесенными настоящим Федеральным законом к исключительным полномочиям субъекта Российской Федерации.
Реализация такой нормы может дезавуировать роль Фонда в случае наделения такими государственными полномочиями органа местного самоуправления, так как иные полномочия могут выражаться в самостоятельном расходовании сред от ТС на поддержание туристической инфраструктуры муниципального образования.
13. Срок вступления закона в силу (с 01.01.2023) требует актуализации (статья 13 Законопроекта).
С учетом изложенного, полагаем, что законопроект нуждается в концептуальной и правовой доработке, в предложенном варианте к принятию он не может быть рекомендован.