28.09.2020 Кемеровским региональным отделением АЮР подготовлено заключение общественной экспертизы проектов Федеральных законов «О городских агломерациях» (далее также – ПФЗ № 1), «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части развития городских агломераций и межмуниципального сотрудничества» и «О внесении изменений в Гражданский кодекс Российской Федерации в части развития городских агломераций и межмуниципального сотрудничества».

Проект федерального закона «О городских агломерациях» разработан Министерством экономического развития Российской Федерации во исполнение пункта 147 плана законопроектной деятельности Правительства Российской Федерации на 2020 год, утвержденного распоряжением Правительства Российской Федерации от 26 декабря 2019 года № 3205-р.

Согласно пояснительной записке цель ПФЗ № 1 состоит в создании правовых и экономических условий для развития городских агломераций и межмуниципального сотрудничества. Законопроект предусматривает определение понятия городской агломерации, критерии ее формирования, полномочия органов публичной власти в сфере развития агломераций, а также общие требования к системе управления развитием городской агломерации.

По результатам общественной экспертизы выявлены следующие недостатки законопроектов:

Как указывают авторы проектов межмуниципальные предприятия и компании (далее МежП) будут формироваться за счет имущественных взносов муниципалитетов, при этом имущество будет находится у них на ограниченном вещном праве – праве хозяйственного ведения. Предлагаемая новелла чревата коллизионными последствиями.

Во первых, право хозяйственного ведения в понимании статей 294-295 ГК РФ не предполагает возможность нахождения у одного юридического лица ограниченного вещного права  — от двух публичных образований.

Во вторых, по общему правилу, право хозяйственного ведения является ограниченным вещным правом для двух лиц – собственника права и лица, обладающего правом хозяйственного ведения. Законопроект предлагает этот перечень дополнить еще двумя участниками  — новым МежП и еще одним, другим муниципалитетом, внесшим имущественный вклад в это МежП. Формула: «Владею правом так, как определил собственник», для МежП действовать не будет, так как есть еще один собственник и их интересы могут не совпадать.

В третьих, собственник имущества несет при определенных законом обстоятельствах ответственность за действия муниципального унитарного предприятия, а в ситуации с МежП получается, что собственник может нести ответственность если основания наступили из-за действий другого сособственника.

В четвертых, каким образом будет определяться степень «влияния» каждого муниципалитета на деятельность МежП также не ясно, фактически это отношения соучредительства, которые должны существовать по корпоративным законам.

В пятых, в федеральный закон № 161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» предлагаемые законопроекты изменения не планируют вносить.

В соответствии с положениями Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в целях совместного решения вопросов местного значения в законопроекте предусмотрено заключение межмуниципальных соглашений.

Предлагаемые для принятия нормы вызывают следующие замечания.

Во первых, статья 68.1 Проекта не содержит ни каких сроков, очерчивающих процедуру заключения соглашения;

Во вторых, процедура прохождения заключения такого соглашения, не конкретна и через чур упрощена. Вопросы, которые могут быть предметом соглашения, затрагивают сферы градостроительного законодательства, распоряжения муниципальной собственностью и безусловно требуют внесения изменений в нормативно-правовые акты муниципального уровня, если такие изменения вообще возможны;

В третьих, законопроект на указывает момент, с которого указанное соглашение вступает в силу для его участников;

В четвертых, Проект не содержит норм, регулирующих процедуру заключения соглашения между его участниками. Может сложиться ситуация, когда одно муниципальное образование утвердит соглашение, а другое нет, будет ли указанное соглашения являться обязательным для первого муниципального образования не понятно. Или наоборот муниципального образования примет решение о выходе из него, или правовой акт об утверждении соглашения будет отменен по протесту прокурора или решения суда. Указанные вопросы законопроект не регулирует, формируя пробел;

В пятых, не ясно правило формирования инициативной группы жителей муниципального образования;

В шестых, текст пункта 6 статьи 68.1 проекта предусматривает запрет на включение в текст соглашения только некоторые из исключительных полномочий муниципалитета, между тем статьи 14 -16 ФЗ № 131-ФЗ содержат гораздо более широкий перечень исключительных полномочий муниципальных образований, которые по логике не может быть передан для «совместного решения» не понятного образования пусть даже действующего на основании соглашения.

Таким образом, проект нуждается в серьезной доработке, прежде всего в концептуальной оценке «самостоятельности» местного самоуправления после заключения подобных соглашений и реализации городской агломерации.