27.05.2024 Кемеровским региональным отделением АЮР подготовлено заключение общественной экспертизы проекта федерального закона № 554509-8 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее – Законопроект) о соответствии его требованиям законодательства РФ.

Согласно пояснительной записке к законопроекту, его положения направлены на расширение механизмов защиты интересов муниципальных образований, органов местного самоуправления и их должностных лиц при осуществлении взаимодействия в рамках единой системы публичной власти.

Полагаем, что Законопроект нуждается в корректировке по следующим основаниям.

1. Статья 1 Законопроекта предполагает расширение перечня случаев оказания органами государственной власти (далее также – ОГВ), органами публичной власти федеральной территории и органами местного самоуправления (далее также – ОМСУ) поддержки социально-ориентированным некоммерческим организациям.

Авторы законопроекта предполагают дополнить п. 1 ст. 31.1 Федерального закона от 12.01.1996 № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» дополнительным пунктом, позволяющим ОГВ и ОМСУ, поддерживать некоммерческие организации, созданные с целью оказания поддержки муниципальной власти.

Однако в таком случае неясна правовая природа указанного положения. По нашему мнению, данное положение представляет собой процедуру скрытого делегирования полномочий органами публичной власти и протекцию.

2. Законопроект предлагает создание организаций по поддержанию межмуниципального сотрудничества, в том числе, посредством учреждения обществ в непредусмотренной гражданским законодательством организационно-правовой форме.
   • В соответствии со ст. 50 Гражданского кодекса РФ (далее также – ГК) такой организационно-правовой формы – непубличные хозяйственные общества, не предусмотрено. Подобная инициатива не отвечает требованиям действующего гражданского законодательства.
   • В п. 3 ст. 1 Законопроекта указывается, что межмуниципальные хозяйственные общества могут учреждаться в форме непубличных хозяйственных обществ, а также ООО.

Данное положение также вызывает ряд вопросов.

Во-первых, непонятно для каких случаев будет необходима та или иная организационно-правовая форма.

Во-вторых, предлагаемые организационно-правовые формы предполагают создание коммерческих организаций, а значит предлагаемые меры поддержки со стороны органов публичной власти, которые вносятся в Закон «О некоммерческих организациях» (п. 1 настоящего Заключения) не будут работать в отношении указанных организаций.

В-третьих, представляется необоснованным избрание одной из форм – непубличных акционерных обществ. Для какой цели создавать акционерное общество, которое изначально предполагает более большой размер уставного капитала и активов, если неясна до конца цель существования в принципе данных организаций. Из Законопроекта следует, что их целью будет являться популяризаций успешных муниципальных решений, что несоразмерно заявленной организационно-правовой форме.

Для оптимального выбора организационно-правовой формы и необходимости создания нового вида организаций, на наш взгляд, необходимо провести более глубокий анализ и, возможно, отказаться от учреждения предлагаемых обществ в качестве коммерческих организаций, а оставив только некоммерческую форму.

3. Неясно каким образом межмуниципальные хозяйственные общества будут осуществлять свою деятельность

Законопроект не отвечает на ключевые вопросы деятельности указанных обществ. В том числе, неясно, кто будет осуществлять управление ими, кто будет выступать учредителем указанных обществ, и кто соответственно будет нести ответственность по долгам обществ и за иные ошибки в их деятельности.

Также неясно, каким образом будет формироваться уставный капитал, а в случае избрания организационно-правовой формы непубличных акционерных обществ, кто будет держателем акций, и кто сможет присоединиться к обществу.

4. Абзац 1 п. 3 Законопроекта необоснованно расширяет перечень субъектов, на которых будет распространяться юрисдикция совета муниципальных образований.
   • В соответствии с предлагаемой ст. 66 «Советы муниципальных образований субъектов Российской Федерации» Совет будет обеспечивать взаимодействие органов местного самоуправления и их должностных лиц. Данная норма вызывает ряд существенных замечаний.

Во-первых, деятельность органов местного самоуправления реализуется по- средством деятельности должностных лиц в соответствии с законодательством о государственной гражданской службе, необходимости для специального регулирования указанной деятельности в нормах ФЗ № 131-ФЗ не усматриваем.

Во-вторых, должностные лица ОМСУ не являются субъектами муниципального права.

В-третьих, исходя из смысла Законопроекта, можно предположить, что координировать совет будет деятельность высших должностных лиц муниципальных образований (глав МО). Однако, в таком случае глава МО,  являясь представителем муниципального образования, не нуждается в координации.

В – четвертых, координации должностных лиц ОМСУ, является вмешательством в дела органов местного самоуправления и нарушением норм   132 и 133 Конституции России.

• Законопроект предлагает распространить на советы законодательное регулирование в части некоммерческих организаций в виде ассоциаций, однако текущая формулировка, является неопределенной. Вид субъектов, суть регулирования, специализацию и содержания правового регулирования нормы не содержат.

Кроме того, вызывает сомнение правомочие Совета создавать правовое регулирование обязательное для ОМСУ и действующих на его территории неопределенного круга некоммерческих юридических лиц. Как уже указывалось выше, это будет либо подменой полномочий ОМСУ, либо скрытое делегирование полномочий ОМСУ межмуниципальному органу, что в совокупности будет означать нарушение норм ст. 132 и 133 Конституции России.

      5. Делегирование совету (предлагаемая ко внесению п. 4 ст. 66 Законопроекта) возможности внесения кандидатур на должность главы муниципального образования является необоснованным вторжением в вопросы местного значения.

Суть местного самоуправления заключается в том, что население, проживающее на определенной территории, самостоятельно и под свою ответственность решает вопросы местного значения, а также владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью (ст. 133 Конституции РФ).

На наш взгляд, внесение органами, которые напрямую не связаны с деятельностью конкретного местного самоуправления, кандидатур высших должностных лиц муниципальных образований представляется излишним и ослабляющим самостоятельность ОМСУ, а также противоречащим самой сути местного самоуправления.

Наиболее сбалансированным в этой части считаем действующее регулирование.

6. Законопроект предлагает установить членство советов муниципальных образований во всероссийской ассоциации развития местного самоуправления.

Из пояснительной записки не следует, для каких целей советы, которые фактически представляют собой ассоциацию (в части распространения на них норм об ассоциациях) необходимо членство в иной ассоциации.

Неясно, какие цели предполагает решать посредством такого многоступенчатого участия ассоциаций друг в друге и не вызовет ли это сложности на практике с реализацией деятельности советов, которые будут подчинены иной ассоциации.

В целом отмечаем негативную тенденцию замещения институтов местного самоуправления «промежуточными», межмуниципальными органами подменяющими непосредственность осуществления местным самоуправлением своих функций. Приумножение неясной сущности межмуниципальных органов участием в ассоциациях федерального уровня, приведет к инертности принятия органами решений местных задач, утраты инициативы и оперативности. Непосредственность и самостоятельности местного самоуправления будут еще более иллюзорны.

7. Законопроект вступает в противоречие с ФЗ от 21.07.2014 № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации».

Законопроект предполагает включение в состав общественных советов при законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ, деятельность которых затрагивает вопросы ОМСУ, представителей советов МО.

Аналогично Законопроектом предлагается включать в состав общественного совета также представителей всероссийской ассоциации развития местного самоуправления.

При этом согласно п. 4 ст. 13 Закона «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» в состав общественного совета не могут входить лица, замещающие муниципальные должности и должности муниципальной службы.

В данной части Законопроект не учитывает приведенный запрет законодательства об общественном контроле и требует доработки.

8. Не установлено, когда Законопроект, в случае его принятия, вступит в законную силу.

 С учетом изложенного, полагаем, что Законопроект нуждается в доработке.